国有土地上房屋征收补偿实施细则（试行）起草情况说明

关于国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》的解读与分析说明

2021-09-17 11:01作者：住建局办公室来源：县住建局文字大小：[ 大 中 小 ]背景色：       

一、首先大家需要先了解什么是“征收”

国务院第590号令是针对国有土地上房屋征收与补偿制定的条例。那么什么叫征收?征收是为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，征收单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行政行为。其实施主体为市、县级人民政府或由市、县级人民政府授权的征收部门。

此条告诉我们征收的主体为市、县级人民政府，而此次危改的实施主体是企业单位。

二、什么情形政府可以实施征收

590号令“第二章 第八条”规定，有以下情形之一可以向政府申请征收:

(一)国防和外交的需要;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

大家可以看到以上情形必须是由政府组织实施的，而我们:

由于我们的土地权属为国有划拨，隶属于国家机关事务管理局(以下简称“国管局”)，政府无权限对小区实施征收。这也是为什么中国科学院(以下简称“中科院”)由院领导出面与海淀区政府商讨中关村东区改造一直没有结果的主要原因。

在北京市编制的《北京城市副中心控制性详细规划(2016年-2035年》中并未对我们小区所属地块进行新的规划。政府，特别是升格为首都副中心的通州区政府更不会参与小区的改造中来。

所有以上六种情形均不适合本项目，这也就意味着国务院590号令不适用于我们。

三、我们来做个假设

如果按照小区内一些业主的臆想，将项目交给区政府来完成，我们看如何做这件事:

(一)由中科院协调国管局，由国管局与中科院协调北京市及通州区政府，让政府依据国务院590号令征收小区。

(二)由于土地权属国管局，土地属性为国有划拨，需下大力度将国有划拨土地变更为国有出让土地，只有在这种情况下地方政府才有可能实施，但将央产划拨土地划成地方的出让土地，政策的难度决定不可能实现。

(三)因为政府并未对小区所在地进行新规划，区政府没有任何依据来对小区进行改造，小区的危旧房改造就会来回在区政府与中科院、国管局间进行“踢皮球”，实施的可能性全无，与中关村东区改造的结果相同。

(四)假设政府接盘了我们小区的项目，必须向北京市政府申请规划的调整，只有将小区的调整重新编入通州区2016-2035年的规划中，才可能完成。但大家要知道此次通州区作为首都副中心，规划的编制是相当严格的，规划的制定均上报至中央，想调整规划的难度，大家可想而知吧。

(五)就是假设上述问题都能够解决，区政府真的来按照590号令征收，必定会将小区土地进行他用，小区业主必定会迁出，因为只有这样才能保证政府征收的利益，政府会根据我们地块的含金量，开发其他商业项目或公益项目，业主回迁的可能性为“零”。

(六)按照现在通州区政府的征收项目我们设想，在完成以上工作之后，不知已过去多少年，在这些年当中，我们的业主将会多大年龄?这个年龄还在搬上搬下煤气罐?还在一步一步往上爬楼?小区内破旧程度到什么样子(水压不够，下水堵塞，楼顶漏雨，冬季室温不够)?还有就是等到那时将我们的业主迁出，会安置到什么地方去?六环以外?

(七)北京市政府也对现在的征收工作进行了收口控制，今后的政府征收项目也不会像从前。“拆迁，拆迁，一步登天”的时代已经结束，理智的时代已经来临，“房子是用来住的”，越往后政策会越严格。你想通过拆迁一口吃成胖子，那是不可能的了。

通过以上分析，国务院590号令根本不适用于我们。

四、不能误读政府文件

我们以前曾经公布过北京市住房保障办公室“京住危字﹝2013﹞115号”《关于北京中科印刷有限公司北苑生活区危旧房改造项目纳入危改范围的意见》，其中有一段是这样描述的:“四、请你公司结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)……等文件要求，加强政策宣传，做好居民安置补偿工作，确保社会稳定。”

此文是北京市住房保障办公室下发给中科印刷的红头文件，一些业主根据此段表述，理解项目必须要按照国务院590号令来实施。请大家看清，此段的描述政府部门用的是“结合”两字，这个词其实是告诉了我们，我们的项目并不能够完全按照国务院590号令来实施，只能根据我们项目的实际情况，结合此令中适用条款进行实施。

如果按照一些业主的理解，我们必须按照国务院590号令来实施本项目，政府部门就会这样描述了“请你公司严格遵照国务院590号令执行。”

请大家不要误读政府文件，590号令是不适合我们的项目的。

五、看看我们的“结合”

(一)国务院590号令指出“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。”

我们进行了大约30天的入户调查阶段，对小区内大部分住户的基本情况进行了摸底。

(二)国务院590号令“第二十一条 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”

国务院590号令“第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”

1. 先说说我们。我们是按照1:1.4比例进行无偿置换，您现有房屋乘以1.4系数后的面积是不需交钱的，在无偿置换后再扩大面积的，还有5平方米的调剂面积价格为15000元，调剂面积5平方米后扩大的面积按国管局批复的价格30000元(不超过)计算。如果您扩大面积较大需要交钱，是在选房后交付应缴款的50%，待交钥匙收房时再交剩余50%。

然后还有各种补偿款:装修(800元/平方米)、移机(按政府规定)、搬家(按40元/平方米)、停产停业(按政府规定)、提前搬家(10万元)、安家奖励(10万元)、楼门奖(5万元)、整楼奖(5万元)、周转费(按您选择新房的居室情况进行补偿，您新选房屋为一居室3500元/月，您新选房屋为二居室5000元/月，您新选房屋为三居室6000元/月)。以上这些奖励、补助以及周转金等都是在您选房结束后就给到您手中的。

2. 我们的政策也可以进行货币补偿，按5万元/平方米进行补偿，并给您应得的其他补偿及补助款(不含周转费)。您选择了货币补偿，也是在您签约后，正式启动项目时将以上钱款给您付清的。

3. 再说说政府的征收项目是如何执行的。政府部门根据据实评估，参考房屋周边二手房市场价格，为你的房屋制定出评估价格，再根据业主的选择，计算出你选择新的房屋价格，然后按两个价格的差价进行结算，你能拿多少钱您拿走，你差多少钱你给政府补上。这笔差价款都是实时发生的，双方不拖欠，即时完成。您想把政府给你的房屋作价的钱全部拿到手，那是根本不可能的事情。政府是给你折完价后让你拿这个钱再回来买政府给您的安置房。

最后关键一点，我们是回迁，我们是在您老旧房屋的基础上给您扩大居室面积，新建您的住房，改善整个小区的环境，提升您的房屋品质，提高您资产的升值空间。重要的事情说三遍:“我们是回迁!我们是回迁!我们是回迁!”，这是政府做不到的!

以上说明我们也是先补偿，后安置。

(三)国务院590号令规定:就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和     过渡期限等事项，订立补偿协议。

我们根据项目的实际情况制定了以下协议:

1.《腾退补偿协议》，即签约业主已签约的这份协议，该协议仅是对您应得的补偿及补助进行约定。

2.《安置与临时周转协议》，因选房、周转工作在后期，所以该协议需在您选房完毕后，对您的新房进行选择后，知道您选择的新房为几居、在几楼、多大面积等才能确定您的周转费，方可签署。在此协议中也规定了如果不按期回迁，逾期如何处罚等相关政策。

3.《补充协议》，该协议主要是针对楼门奖与整楼奖的，当签约期结束后，您所在的楼门或整栋楼是否全部签约方可知道，所以此协议也是需要后期签署的。

以上事实证明，我们也是结合国务院590号令来执行的。

六、严格遵照执行与结合执行国务院590号令带来的是什么

(一)国务院590号令根本不适合小区的危旧房改造。如果真的执行，给大家带来的就是迁出原址，另觅他处。

(二)结合590号令由企业内部改造，大家还是回迁到原址。

现在总是有人在说，我们现有的房屋处在一个多么好的地理位置，多么值钱，你们的想法还处在怪圈中。

1.现小区房屋由于有拆迁这个事实，二手房交易市场的价格还是不错的，一旦没有了拆迁这个利好条件，大家还是蜗居在这个小区，那么你的地理位置是非常不错，但你的房屋价值呢，会有多少?

2.为什么我们小区附近天时名苑的房价可以很高?为什么临近我们小区的广通小区可以出租到6000至8000元?我们均在一个地理位置上，不同的是我们的房屋破旧，你就是现在住的是较新的房子，但终因我们的小区整体状况不好，把我们的房价拉低了，把我们租房的租金拉低了。

3.当黄金地段遇上崭新的小区、崭新的生活环境时，我们的房屋价值才能充分显露出来。只有我们的小区在改造后，大家住在这么好的地理位置上，房屋是崭新时，我们的房屋价值才会成倍增长，我们的房屋租金才会成倍增长。黄金地段配备着老式小区，我们的价值永远不会提高，只有慢慢的萎缩、降低，永远无法与周边相媲美。

好的地段加上好的房屋加上好的生活环境，我们的价值才会提升，我们的生活才能绽放光彩。

所以，我们真应该庆幸我们没有让政府来执行国务院590号令。政府的介入只能带来的是外迁，我们再也回不到北苑南路63号了。

综上所述，我们在此次项目的政策制定中，充分结合了国务院590号令，我们的政策在国管局系统相关项目中置换比例最高，补偿金额最高、周转金额最高。我们的项目是合法符规的。请您正确理解国务院590号令。

《安徽省土地征收成片开发标准实施细则》解读

一、出台背景

新修正的《土地管理法》规定，只有为了公共利益需要才能依法征收土地，并列举了可以征收土地的六种情形，其中包括“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”，同时规定“成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。

2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号，以下简称自然资源部5号文），规定了成片开发的标准，重点明确了土地征收成片开发应当坚持的原则，以及尊重被征地农民意愿、注重节约集约用地的要求、相关审定机制的建立等。

《土地征收成片开发标准（试行）》下发后，省自然资源厅立即组织开展起草工作，召开专题会、座谈会，听取市县自然资源部门意见建议，书面征求省有关单位和设区市政府的意见建议，形成《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》（送审稿）。2021年1月21日，省政府第129次常务会议审议通过，2月7日，省自然资源厅印发《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》。2021年11月19日，经省政府同意，省自然资源厅印发《安徽省土地征收成片开发标准实施细则》（以下简称《实施细则》）。

二、重点内容

《实施细则》共5章28条。涵盖了自然资源部5号文的7条内容，并结合我省实际，进行了细化，注重可操作性。

第一章 总则，8条，明确了目的和依据、适用范围、基本原则、成片开发范围、管理部门、规划计划要求、征求意见、专家委员会等。

第二章 方案编制，7条，规定了编制土地征收成片开发方案的责任主体、编制要求、方案内容、实施期限、公益用地比例、征求专家和社会公众意见、征求农村集体经济组织及其成员的意见等内容。

第三章 方案审批，6条，规定了审批机关、申报材料、方案审查与专家论证、不予批准情形、动态调整、调整批准机关等内容。

第四章 监督管理，5条，提出了实施主体、监督检查、实施情况评估、委托审批监管、责任机制等监管要求。

第五章 附则，2条，规定了其他法规政策的适用、文件施行日期。

三、准确把握有关政策规定

（一）关于“集中建设区”的内涵。自然资源部5号文对“成片开发”的含义进行了界定，即：“在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。关于集中建设区的内涵，可以根据自然资源部办公厅《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《编制指南》）有关规定进行把握。《编制指南》规定，“城镇集中建设区”是指“根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间”，在《规划分区建议》中，将城镇集中建设区具体划分为：居住生活区、综合服务区、商业服务区、工业发展区、物流仓储区、绿地休闲区、交通枢纽区、战略预留区等8个二级规划分区。

（二）关于土地征收成片开发方案的审批。鉴于全省土地征收成片开发方案审批任务繁重，为进一步深化“放管服”改革、优化营商环境，合规高效完成审批工作任务，有效保障市、县发展用地，对县以上土地征收成片开发方案，采取两级审批方式，其中，对于县（市）土地征收成片开发方案，省政府委托设区的市和省直管县人民政府组织论证并审批，报省自然资源厅备案；设区的市土地征收成片开发方案，由省自然资源厅组织专家论证后，报省人民政府审批。

（三）关于省级以上开发区与成片开发政策的衔接。为做好省级以上开发区开发建设与成片开发政策的有效衔接，《实施细则》规定，在细则实施前经省级以上政府批准的开发区，其总体规划确定的公益性用地比例不低于25%的，或在依法调整用地结构后不低于25%的，可不再编制成片开发方案。这里需要把握四点，一是限定在《实施细则》实施前已经省级以上政府批准的开发区，且范围不得超出国家或省核准的开发区四至范围；二是开发区总体规划已经省级以上人民政府批准，总体规划确定的公益性用地比例不低于25%的，或在依法调整用地结构后不低于25%；三是必须纳入市、县国民经济和社会发展年度计划，并经集中建设区内或者剩余未被征收土地范围内集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；四是需明确成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划等。

（四）关于不予批准成片开发方案两种情形的认定标准。自然资源部5号文规定4种不予批准成片开发方案的情形中，“市、县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的”和“各类开发区、城市新区土地利用效率低下的”两种情形较为原则，为促进土地节约集约利用，同时支持市、县及各类开发区、城市新区项目用地，《实施细则》细化了相应的认定标准。一是对“存在大量批而未供或者闲置土地”进行量化，以自然资源部下达的任务为标准，由省自然资源厅分解到各市、县，规定“未完成批而未供土地和闲置土地处置任务的”，即为“存在大量批而未供或者闲置土地”。二是对“开发区土地利用效率低下”进行量化，从国家每年组织开展的省级以上开发区土地集约利用评价标准中的11项指标中，选取土地建成率、亩均固定资产投资总额、亩均税收、综合容积率等4项指标，规定上述4项指标均低于同级别、同类型开发区平均指标值50%的，即为“土地利用效率低下”。

（五）关于“源头严防、过程严管、后果严惩”监督管理机制。为严格落实土地管理法律法规和政策规定，避免出现成片开发建设公益性用地比例达不到规定标准、违规批准委托审批土地征收成片开发方案等问题，《实施细则》规定了监督检查、实施评估、委托审批监管、责任机制等内容，确立了“源头严防、过程严管、后果严惩”的事前事中事后监管体系。各地在编制土地征收成片开发方案时，应确保数据准确、资料真实，严禁采取违反程序、弄虚作假或者其他手段骗取批准土地征收成片开发方案。为加强对委托审批的监管，《实施细则》要求采取“双随机、一公开”等方式，对委托审批进行检查，并公开检查结果；对违规审批的，省政府将收回委托，并严肃问责。

四、对土地征收成片开发工作的几点认识

（一）土地征收成片开发突出对耕地的严格保护。为了保障我国粮食安全，新修正的《土地管理法》再次明确了最严格的耕地保护制度，并规定了土地征收成片开发制度，在一定程度上制约政府征地权的滥用，形成对耕地的有效保护。部5号文件把“注重耕地保护”作为土地征收成片开发应当坚持的原则之一，并特别规定占用永久基本农田的，不得批准土地征收成片开发方案。因此，各地在编制国土空间规划、土地征收成片开发方案时，应统筹做好耕地保护与土地征收成片开发。

（二）土地征收成片开发是土地征收的前置程序之一，而非土地征收报批行为。因此，在编制土地征收成片开发方案时，不能局限于需要落地的某个单一项目用地，而应当以完整的集中建设区域（包括已经建成和正在建设的地块）为单元进行编制。

（三）土地征收成片开发是落实中央关于进一步缩小征地范围的改革部署。新修正的《土地管理法》把成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大，但是该法第四十五条及部5号文件均对土地征收成片开发作出严格规定。缩小征地范围，减少非公益性用地划拨，是党的十八届三中全会确立的改革方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”随着我国经济社会的快速发展和权利保护要求的进一步提高，土地征收范围进一步缩小、成片开发进一步受限是必然趋势，对此要有正确认识。